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从《民法典》视角看新型城镇化背景下 农村土地资本化问题

近年来,伴随国家一系列新型城镇化和城乡一体化举措的密集出台,农村土地管理的制度建设和相关立法进程也明显提速。继2019年4月《中共中央、国务院关于建立城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台,2019年8月十三届全

从《民法典》视角看新型城镇化背景下 农村土地资本化问题

  近年来,伴随国家一系列新型城镇化和城乡一体化举措的密集出台,农村土地管理的制度建设和相关立法进程也明显提速。继2019年4月《中共中央、国务院关于建立城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出台,2019年8月十三届全国人大常委第十二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<城市地产管理法>的决定》。

  随后,国务院于2020年3月印发《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号),对土地管理制度进一步进行变革。与之呼应,中共中央、国务院2020年3月发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,提出推动土地要素市场化配置系列举措,建立健全城乡统一的建设用地市场,深化产业用地市场化配置改革,鼓励盘活存量建设用地,完善土地管理体制。

  尤为重要的是,《民法典》将于2021年1月1日起施行,《物权法》等涉及农村土地的法律将同时废止。纵观上述土地管理制度和法规的出台,其内在法律政治(Rechtspolitik)意图一脉相承,即保护农村集体土地所有权人、承包经营者等主体的合法土地权益,提升土地利用效率,促进土地作为重要资源要素的市场化流通,改善农村土地的生态保护,从而能够有效推动新型城镇化和城乡一体化全面实施。

  夯实三权分置制度基础

  实践证明,中国特色的土地资本化的关键在于农村土地权能的分离。三权分置中的第一步农村土地所有权与承包经营权相分离是改革开发初期中国农村土地制度改革成功的关键因素,通过赋予农民土地承包经营权使农民作为土地经营者从集体身份关系中解放出来,成为独立从事生产的经济主体和自我生存发展的社会主体,我国成功的解决了十多亿人的温饱问题。

  三权分置的第二步是土地经营权与集体所有权和承包经营权相分离,使土地经营权成为可以自由流转的财产,社会资本可以自由从事农业生产经营,从而进行土地资源的资本化和市场化配置,这是中国特色农村土地产权制度改革的第二次飞跃。

  最新颁布的,将于2021年1月1日起实施的《民法典》在原有《物权法》和《农村土地承包法》的基础上进一步落实了农村承包土地三权分置的思想,即在宪法确定的农村土地集体所有权基础之上,土地承包关系保持稳定并长久不变,增加了土地经营权的相关规定,删除了耕地使用权不得抵押的规定,进一步扫清了土地经营权入市的障碍。从民事法律关系基本大法的角度确立了土地所有权、土地承包经营权和土地经营权三权分置的土地权利体系。

  推进农村土地确权登记

  为实现土地资源的“数目字管理”,即为土地资源的资本化进行数字化准备,土地权利的登记和确权是关键举措。秘鲁著名经济学家赫尔南多·德·索托的研究曾显示,很多发展中国家土地所有权登记存在缺陷,大量土地资源没有得到可靠的确权登记,导致其无法顺利转化为资本。与之对比鲜明的是,在成熟的市场经济国家,土地和建筑都有有明确的登记记录,权属明晰,土地可以随时被出让和被抵押,从而被转化为资本,投入到市场经济的运行中。根据德·索托的观点,为了使积累的土地资产成为活跃的资本,使之产生附加值,资产必须以财产权的方式被确定下来。

  正是出于这一考虑,2013年的中央“一号文件”就提出要用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。新颁《民法典》也明确了不动产登记公示原则。根据《民法典》第208条,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,均应按照法律规定登记。但是,出于与原有制度衔接的考虑,在《民法典》物权编中,无论是土地承包经营权和土地经营权的设立均未规定以登记为条件。

  《民法典》第333条仍然因循《物权法》和《农村土地承包法》,规定土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立,而不是经登记设立,登记仅作为土地承包经营权互换和转让时对抗善意第三人的条件。

  《民法典》第341条规定流转期限为5年以上的土地经营权自合同生效时设立,未经土地经营权登记,不得对抗善意第三人。流转期限为5年以下的土地经营权,对其登记效力的理解目前学界尚存争议。不论那种观点成立,土地承包经营权和流转期限5年以上的土地经营权的设立均无需登记生效。

  完善建设用地指标管理

  当前农村土地资源配置宏观调控措施之一即是对农村建设用地指标的管理。2020年3月,国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号),进一步深化政府行政“放管服”改革,下放土地管理事权。

  一是国务院将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

  二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。这一改革与《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要“探索建立全国性的建设用地市场,补充耕地指标跨区域的交易机制”的方向是一致。从2017年以来,国家逐步推行耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩,探索建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

  为了守住耕地红线,确保2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩,我国从2004年开始就严格控制跨省域耕地占补平衡,但是由于耕地资源区域分布不均,一些东部直辖市和省份无法在本省域内落实耕地占补平衡。

  《意见》提出了探索异地占补平衡交易机制,就是打破了不能跨省实现耕地占补平衡的旧格局,形成了东部地区和中西部地区跨省交易的机制。城乡建设用地增减挂钩是农村建设用地与城市建设用地之间增减挂钩,根据《意见》也是从省域内向跨省调剂拓展,由国家统一下达调剂任务,统一实施调剂价格,统一资金收取和支出,实现东西部调剂资金的整体平衡。

  探索集体建设用地入市机制

  2020年1月1日起施行的新《土地管理法》删除了原有的任何单位和个人进行建设需要使用土地,必须使用国有土地的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记、并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。

  同时,规定使用者取得集体经营性建设用地后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是我国土地法领域的重大制度突破。《民法典》对集体建设用地等尚处在改革变化中的领域在立法技术上采取了“原则规制,留有接口”的原则,在第361条规定集体所有的土地作为建设用地的,应当按照土地管理法律规定办理。

  农村集体经营性建设用地入市制度的建立丰富了土地供给资源,加速了农村土地资本化的进程,目前各省正在逐步制订出台关于集体经营性建设用地入市的具体地方性法规。

  对加强土地资本化法治建设的几点建议

  1.着力保护农民各项合法土地权益

  土地资本化是实现我国新型城镇化高水平发展和城乡一体融合发展的必由之路,然而,在土地资本化的过程当中,在个别地方与党和国家惠农政策不符的政绩观和资本逐利驱动下,农民以及村民集体的各项土地权益往往容易被侵蚀。如在美丽乡村建设过程中,出现如山东省委书记刘家义所说的“个别地方思想认识有偏差,工作统筹衔接不够,征求群众意愿不充分,侵害群众利益问题仍然存在,有的地方工作推进存在冒进倾向,做群众工作不深不细、工作简单化”的情况。

  在土地资本化的过程中,必须坚守基本农田不减少的红线不能碰,保护农民各项合法土地权益不动摇,建设美丽乡村目标不松懈。只有这样,农村土地资本化才能行稳致远,而不会发生异化,形成新的社会矛盾纠纷。

  2.逐步建立土地承包经营权和土地经营权登记生效制度

  不动产权利的登记具有公示的效力,有利于降低土地权利交易的成本。首先,目前所因循的土地承包经营权和土地经营权自合同生效而设立的相关规定,公示性不强,无法避免农村土地发包、承包、转承包过程中以及土地承包经营合同履行过程中的不确定性,也无法减少土地经营权流转的无序和降低权利流转交易的成本。

  此外,建立并完善土地承包经营权和土地经营权的登记生效制度有利于进一步明确这两项权利的权能并保护权利所有人的合法权益。然而,鉴于多年来我国土地承包制度形成尤其历史性因素,登记生效制度的建立需要一个过程。

  3.探索应用区块链技术提高土地权利登记质量

  建议可以在土地确权登记中应用新技术手段,尤其是可以考虑采用区块链技术完善土地登记工作。区块链由多方共同维护,使用密码学保证传输和访问安全,能够实现数据一致存储、难以篡改、防止抵赖,适用于多方合作、节点共信、信用透明等特征的应用场景,并具有降低信任成本、实现数据主权、提升运行效率等优势。

  鉴于区块链技术的独特优势,今后可以逐渐搭建面向各级政府部门、全国统一的不动产登记电子证照和信息共享服务平台,从而实现对接一体化政务服务平台电子证照共享服务系统,建立防篡改、可追溯的不动产登记信息共享通道,为各级政府部门提供电子证照跨地区、跨部门共享信息。

  综上所述,土地资本化必须纳入法治的框架下,唯有加强相关土地资本化各环节的法治化,才能实现农民合法权益保障、农村环境生态改善和释放土地活力三者的协调发展。

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